李克强总理在2月26日的国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育，明确指出了职业教育发展的背景和策略。“现代职业教育，是转方式、调结构的战略举措；”但他同时指出：“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求。”这让很多职业教育人既喜悦，又困惑。为什么国家将职业教育放在重要的战略地位，却又强调不应该由政府主导？
政府不能替代市场的根本原因
社会发展基本的资源配置有两种，一种是市场，一种是组织。组织一般提供确定性的产品或服务方式。组织向市场提供各种各样的产品，但交换产品的方式，大都采取市场方式。只有那些大家都需要的产品，才采取政府组织的方式生产，并由政府组织的方式向所有人提供，如法律、制度、社会公益产品。
为适应经济的发展，为经济体不断提供各级各类人才的职业教育，也必须适应经济发展不断变化的状态，采取灵活多样的教育方式。即教育可以是组织的方式，但教育服务与经济体之间的供求交换，必须通过市场机制，这样才能有效激励教育组织随时关注市场变化和需要。如果通过政府来传递变化信息，并组织生产，将永远滞后于市场需求。这是政府不能替代市场，引导职业教育发展的根本原因。
政府必须提供哪些公共供给
政府主要的作用是弥补市场失灵的环节，而不是替代市场本身。在劳动力市场中，市场失灵可以列举以下几个表现：
一是健全的劳动力就业信息。
人人都需要劳动力需求信息，但是信息的搜集、建库和发布需要高度权威的机构，只有各级政府才能胜任。在现代信息技术条件下，国家和区域的劳动力大数据平台的建立已经成为可能。政府提供这一服务的方式可通过市场方式购买，这样既可以防止公共服务成本增加，也可以持续不断地为信息的更新提供资金支撑。
二是公共需要的制度和环境。
市场交易既需要制度支持，也需要平等的环境。劳动力市场违约现象频发，法律制度是必要的公共服务，也是为维护所有市场契约达成的必要手段。另外，核查办学资质，保证办学的长期有效和办学质量，也都是公共需要。市场环境下，教育机构的竞争环境需要公平性，政府需要在其管辖区域内对所有教育机构保持中立，才能创设公平竞争环境。
三是战略性需要和公共教育服务产品。
所谓战略性需要，是基于战略发展规划，在一定时期一定区域内，政府通过委托经营和市场购买方式，更有效地推动战略目标的实现。例如，宁波市政府基于本地产业大量需要工科学生而向民办高校按生均进行拨款、齐齐哈尔市政府委托本地民办高职管理一个县域的职业教育中心。
公共教育服务包括两类教育服务：一类是社会必须的劳动岗位，市场无法提供，政府可以购买，例如偏远地区的教师特岗补贴。另一类是素质教育。这是任何类型教育都必须提供的内容，是所有人的共同需要，任何国家政府都愿意为此买单。
大多数国家从两类公共教育服务出发，对教育进行分类。教育分类是组织专业化发展的需要，有利于教育机构相互分工、提高办学效率。体现在政策上，也便于按不同教育分类出台不同的政策，因为不同类型教育在人、财、物和事方面的需求上有所区别。
具体到职业教育，由于职业教育是非义务教育，财政低潮时最先削减的预算是这类学校的拨款，所以在财政充盈时要多储备人才，帮助国家或者区域迅速走出经济低谷。同时，职业教育直接面对市场、面向就业，这类人力资本的积累是一种经济投入行为，这种投入和生产由于需要形成多方面的技能，培养方式复杂，因此具有时间成本、机会成本和直接生产成本高的特点。如果不能很好地适应市场需要，不能通过严酷的市场检验，无论是教育者个体，还是学校个体，都无法单独承受市场“之重”。政府可以在生产环节和市场交易环节提供信息服务，帮助职业教育的相关利益者降低生产成本和交易成本，促进职业教育迅速适应经济转型发展的需要。
如何在市场引导下自主办学
职业教育无论何种层次，有几点是共同的：1.从入口看，生源多样化，表现在年龄没有界限，素质和职业能力也有很大差异性。2.从出口看，面向一定职业领域就业，存在着市场不确定性风险。3.教师要有专业知识，也要了解专业技能，甚至是某领域的职业人。4.教学内容是知识传授、技能培训、职业素养教育的杂糅。5.教学方法多样化，需要更多的实践、更多样化的时间安排和更复杂的教学环境和条件。
基于以上几个共同特点，职业教育机构发展需要具备以下几方面条件：
一是职业教育机构必须成为市场主体，有更自主的发展环境。
纯粹的公办教育机构在自主管理能力和适应多样化方面，具有先天的机制性缺陷。因此，面对我国职业教育体系中公办职业教育机构占大多数的现状，放开职业教育的投资领域，激励民间资本投入职业教育，是一个现实的选择。
二是面对市场的职业教育机构必须有良好内部治理环境和能力。
良好的内部治理组织纳入和能力包括：1.具有企业家精神的学校领导。市场需要企业家精神引领的组织，这是市场创新的首要条件。2.良好的内部组织管理。组织发展需要良好的治理，管理出效益是人人皆知的公理。3.改善人力资源市场环境，打通企业和学校用人。我国事业单位性质的职业院校和企业之间由于劳动力市场不统一，给人力资源流通带来壁垒，因此需要建立统一的社会保障系统和薪酬系统。4.相对民主的管理环境，以及民主环境下产生的教学方式改革。行政化是我国公办学校的主要特点，在这种体制中，教育不能满足社会个体的需要，也不能适应现代信息社会学习者的学习环境需要。
三是面对市场的职业教育机构对政府提出自主的政策需要，可促成政府提供更有效的政策和管理服务。
政策能不能有效贯彻执行，取决于是否符合基层需要。职业教育发展的政策，必须要因地制宜，区域化、地方化甚至个体化都可能是将来各级政府所要面对的职业教育政策环境。（刘亚荣作者系国家教育行政学院学校管理教研部主任）（《中国教育报》）
